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我国环境法对环境利益消极保护及其反思
2014-08-13 11:53
内容提要: 环境利益是环境法产生的基础。可持续发展的理念和环境法在部门法中的分工决定了环境法应该以环境利益为应然本位。现行法律体系在保护环境利益方面存在着保护格局不合理、关键内容存在缺失、调整方式不“合身”等问题,从根本上说,这是环境法对环境利益采取消极保护态度的体现,对此我们应予以反思。


一、我国现行环境法对环境利益实行的是消极保护
环境利益的出现促成了环境法的诞生,因此环境法也应将环境利益的保护作为法律的主要内容,并采取积极的态度。但通过对环境利益法律保护现状和对环境利益调整方式的分析,我们可以看出,中国现行环境法在保护环境利益上的态度非常消极,没有积极地把环境利益法律化为环境权利,环境法规范与环境利益保护的要求有很大差距,环境利益受到损害后得不到充分地救济,对多种环境利益采取同等保护,这些在本质上都表现为一种消极保护态度,具体分析如下:
首先,环境法没有积极地把环境利益法律化为环境权利(力),而只是采取规定环境行政管理机关的职责和一般社会主体的义务的形式,通过这种模式对环境利益进行迂回式的侧面保护{1}。这种方式极大地限制了环境利益受到法律保护的广度和深度。环境利益具有复杂性,它的利益层次多,内容丰富,而法律规范中职责和义务只能对应保护部分的环境利益。义务性规范、禁止性规范主要限制主体的行为,因此在范围上有很大的限制,权利性规范则不同,它的特点决定了它可以尽可能地涵盖环境利益的全面内容,使环境利益法律化程度深入。以权利性规范正面和直接地保护环境利益显然要比通过义务性规范侧面保护更为有利。
其次,环境法大量采用行政法、民法的规范和制度,以此分别对环境公益和环境私益进行调整。如我国《环境保护法》第35条规定了对5种行为由环境保护行政主管部门给予警告或处以罚款;其第44条规定,违反本法造成土地、森林、草原、矿产、野生动植物等资源的破坏的,依照有关法律规定承担法律责任。此外,《水污染防治法》第85条、《大气污染防治法》第62条、《海洋环境保护法》第90条等也作了类似规定。然而这些规范和制度与保护环境利益的要求有着很大差距,它们的局限性使环境法在保护环境利益方面呈现出诸多弊端。尽管逐渐发展了环境影响评价、总量控制等制度,但在责任方面,环境法仍沿袭传统行政法和民法的责任制度:对侵犯环境公益的行为仍以行政处罚为主,对损害环境私益的行为也并未发展出一套不同于一般民事侵权赔偿的法律制度,导致在现有的法律框架内,很多环境利益受到损害后得不到充分的、相应的救济甚至根本得不到救济,法律责任制度的遏制与赔偿的功能,以及彰显社会正义的本色都没有体现。
再次,环境法多种利益同等保护的局面也是对环境利益消极保护的表现。物质性利益和精神性利益是环境利益互相交融的两个部分,从整体的角度同时对这两个方面进行保护才能真正保护环境利益。但现行环境法的立法者却生硬地把环境利益的一部分分割出来,强制套用财产利益和人身利益的保护方式{2}。尽管从实效角度看,这种方式在一定程度上也起到了保护环境利益的效果,但这种保护只是保护人身、财产利益等的附带(溢出)效应的结果,此时的环境利益是一种反射利益,并不能得到法律的救济和保障,有时这种结果甚至是负的。可持续发展的环境观确定了现代环境法以环境利益为本位的利益取向,环境法的立法技术应与这种取向相一致。因此环境法在制定法律规范、选择法律制度、确定保护法益上应当采取积极的态度,正面和直接地保护环境利益。上述分析表明,中国现行环境法对待环境利益无疑采取了一种消极保护态度。
二、环境法消极保护态度的成因
现行环境法对环境利益消极保护态度的形成既有客观方面的限制也有主观方面的原因,客观限制主要是立法技术水平和立法经验的不足,主观方面的原因主要是立法定位不清、法制建设盲目以及理论研究浮躁。笔者认为,主观因素是环境法对环境利益的消极保护态度的主要原因。
(一)立法指导思想陈旧
现行环境法在把环境利益上升为法益问题上一直暧昧不清。从理论上讲,环境利益应当是环境法的基础,环境立法应当围绕环境利益展开,然而现行环境法中环境利益的定位一直不明朗。中国环境立法最初是为应对国际环境保护的浪潮和国内环境问题的现实而生,那时中国的经济水平还比较低下,人们还在为温饱挣扎。此时,环境利益还没有成为一个突出的利益群体,因此环境法将人身利益、财产利益和行政管理秩序等作为法益,环境利益只作为一种反射性的利益而存在,在客观上得到了保护,但在主观上并没有被环境法所承认。随着经济的发展和人们生活水平的提高,环境利益逐渐崛起并独立为一个新的利益种群。立法者认识到这一点并逐渐扩大环境利益在环境法中的空间,这种扩大主要是以增加环境行政管理的职责范围从而加强对环境公益的保护来实现的,走的是迂回路线,仍未能突破初期环境立法的设计格局。环境立法对环境利益上升为法益这一问题至今仍是欲语还羞,避免直面环境利益上升为法益的呼声。在这种立法思想下,环境法在法律制度的设计和选择上也对环境利益持回避态度,导致了环境法整体上对环境利益的消极保护态度。
环境立法指导思想陈旧也是消极态度的产生根源之一。环境立法之初,中国还处在计划经济体制下,在这种体制下建立起来的环境法体系,其立法原则及法律内容都带有浓厚的行政隶属色彩,在经济发展和环境保护之间明显侧重于前者。随后的环境立法也没能突破最初的指导思想和格局,在某种意义上,市场经济的建立还使环境法保护环境的立场相对让步。环境法一些基本制度也不可避免的带有强烈的时代色彩,各项制度之间缺乏协调,适用范围不够明确统一,内容规定较原则,缺乏配套法规,缺乏操作性。在这种指导思想和基本制度下,环境法对环境利益的消极保护态度也就不足为奇了。
(二)法制建设盲目
世界各国环境法部门法体系的形成都经历了一个“爆发式”的立法过程,中国也是如此。自《环境保护法(试行)》颁布以来,中国制定了大量的环境保护法律、法规,初步形成了环境法的法律体系。然而这些法律、法规基本上是对策性立法的产物,立法指导思想陈旧,立法过程缺乏规划,立法技术水平有限,照抄照搬现象严重,并带有明显的部门利益划分的痕迹。盲目的法制建设导致了现行环境法体系的诸多问题,如:(1)环境法体系结构不合理,重污染防治,轻生态保护,各单行法之间协调性差,重要领域存在立法空白;(2)法律过于原则化,可操作性较差;(3)法律内容存在缺失,法律制度层次不清,基础法律制度与具体法律制度易位严重,法律责任要求不严,重行政制裁,司法途径有限。
环境利益在环境法中具有重要地位,然而盲目的法制建设并未停留片刻对此加以思考,采取措施加以改进,以至于最初不成熟、不合理的框架仍被沿用。这种结构不合理、内容存在缺陷的环境法体系自然无法对环境利益实施全面的保护,不合理、操作性差的制度设计也无法对环境利益实施有效的保护。
(三)理论研究的薄弱与浮躁
环境法理论研究的不健康状态也是形成这种消极保护态度的原因之一。现今环境法学理论研究相比其他部门法而言还比较薄弱,还存在一些问题。有的学者认为,它一方面对现行立法中存在的问题存在“色盲症”,盲目遵循按行政区域设置的环境管理体制,另一方面又对预见性立法缺乏理论研究,致使相关法律制度得不到有力的论证和支持[2]。最为根本和致命的是,环境法学把标新立异作为荣耀,过分集中于生态中心主义与人类中心主义之争,沉湎于环境法的“综合性、科学技术性、公益性”,不重视甚至无视对法学基础理论的研究和发扬,很多重要和基础的理论问题都没有得到充分的重视和认识,如环境法的定位和属性、环境法的法益、环境法的基本制度、环境法与自然资源法的关系、环境法与其他法律部门的分工与合作等,对环境法的运行尤其是司法实践问题的解决缺乏体系化的思考,整个环境法学界一心标榜“独立”,与其他部门法缺乏交流。对此,有学者尖锐地批评道:环境法不情愿承认自身的幼稚,一定要找到某种宏大雄辩、又能得到认可的理论前提;环境法具有勃勃雄心,将环境问题的彻底解决视为己任,急于寻找自身独特的理论基础,期望获得与其他部门法不同的法理基础。在这种思想的影响下,环境法学沉醉于“新兴学科”的帽子之下,堂而皇之地吸纳了与环境问题有关的所有学科,表现出令人惊讶的包容性,可是事与愿违,环境法学非但没有找回自己,却失去了自我。因为无论是科学技术性还是公益性,都对环境法制建设没有提供任何有益的帮助,公益性甚至掩盖了环境法学公平分配环境利益、合理承担环境义务的本质。环境法学对后代人的利益、对地球的未来和人类的命运都有着终极人文关怀精神,却忽视了当今时代不同群体的环境利益诉求,而这才是最为紧要的[3]。浮躁理论研究并未给环境利益法律保护提供很大的帮助,环境立法找不到调整环境利益的更好方式,也只能继续走消极保护的道路其次,环境问题实质上是经济利益与环境利益、短期利益与长远利益、代内利益与代际利益之间的矛盾与冲突。因此,用法律手段解决环境问题的实质就是对这些利益进行平衡和调整。在可持续发展理念的指导下,环境法打破了以经济利益为保护核心的传统的利益格局。法律体系从此不再仅仅保护经济利益,还把环境利益提升到了重要的位置;不仅关注本代人对环境利用,还关注后代人对环境的需求。整个法益格局自此发生了变化,环境利益与人身利益、财产利益、管理秩序等共同成为法益大家庭中的一员。环境法产生于环境利益法律化的需求,它主要调整环境利益与经济利益、短期利益与长远利益、代内利益与代际利益之间的关系。由于传统部门法已经为保护经济利益建立起了雄厚的体系和制度,环境法自然应承担保护环境利益的重任,以环境利益为中心,环境法的体系和制度也应以保护利益为中心展开。也就是说,以环境利益为本位的环境法在环境利益的法律保护问题上应当采取积极的态度。
可持续发展作为一种发展观已经成为时代的主旋律,并被大多数国家所认同和采纳,法律作为调整社会关系的规范,是现代社会主要和重要的调整工具,其功能和实效是其他社会规范无法比拟的。因此,可持续发展观实现的重要步骤之一就是法律层面的落实。环境法就是法律展现可持续发展理念的舞台,环境法应当以环境利益为本位展开。然而,从整体上看,我国环境法的法律制度设计仍秉承近现代民法、行政法等传统的法律理论,以保护人身和财产利益、行政管理秩序为中心,尽管也保护环境利益,但却没有正面肯定,从效果上看环境利益只是保护人身、财产、管理秩序的反射利益。环境利益缺乏直接和正面的法律保护暴露了环境法对环境利益的消极态度,这种消极保护态度不仅使环境利益的保障程度受损,还会对法制和经济社会的发展产生不良的影响。
从目前来看,中国经济高速发展的背后是环境污染和破坏的日益严重。饱受各种灾害肆虐后,人们意识到了环境对生存和发展的重要作用。法律作为利益的最后保障,理应对人们高涨的保护环境的呼声作出积极反映。当环境利益受到侵害时,传统部门法由于自身能力有限无法进行充分的救济,此时,伸张公平的担子就落在了环境法身上。消极保护环境利益的环境法显然无力担此重任。这样,受损环境利益就处于一个没有法律保障的状态。在物质高度发达的今天,污染者多是财力雄厚的企业,它们在社会生活所有的力量和地位要比普通公民强大,如果法律也消极应对处于弱势地位的公民的利益要求,无法保障他们的权益,那么法律追求的正义和公平价值将成为笑谈。的确,侵犯环境利益的行为一般都具有社会经济价值,当两种利益冲突时,法律应进行利益衡量并作出判断,但这种衡量绝不能歧视任何一方。各种利益之间并无高低贵贱之分,因此在法律面前应得到同等对待,既然民法、行政和经济法等传统部门法对物质利益等利益群体的保护已经非常到位,环境法没有必要还把这些利益群体作为保护的中心,而消极对待环境利益,环境法应当把环境利益作为保护的中心,并在制度层面积极作为,这不是环境法的惟一主题,但却是不可回避的重要内容。
(三)对环境利益保护的完善
环境法是对由多种法益的综合构成的环境利益的调整,因此,对环境法益的就必须保护依赖多方面、多层次的转变。具体来讲:
首先,从环境法具体制度构建的角度来讲,除了上文所提到的态度的转变,将环境法作为环境利益保护的主要依据,还要将这一态度贯彻到立法中来,完善环境法的法律体系,注重具体制度的构建。应当改变被动立法的态度,更新环境立法的指导思想,减少环境法制建设中的盲目性,改变“重经济,轻环境”,“先污染,后治理”的落后观点,切实将全面、协调、可持续的科学发展观落实到环境立法中,将建设“资源节约型”和“环境友好型”社会作为环境法律制度构建的具体目标。立法的过程和手段则要体现科学性和民主性的结合,克服立法的主观性和盲目性。环境立法对经济发展有着重要的影响,秩序和效率均是环境立法的目标,因此,立法中必须要进行法律经济分析,促进秩序与效率的均衡,确保环境公益与环境私益的协调,既保证当前利益的发展,有保证未来发展的可持续。
其次,从部门法之间的关系来讲,对环境利益的有效保护机制应当是以环境法为统领的各部门法之间的相互配合。环境法是对环境利益的全局性的综合把握,规定环境利益的长期和短期目标,对环境利益进行相应的整合与分类,区分环境公益和环境私益。对环境利益的保护作出明确的规定,并指出环境利益收到破坏时的处理措施及不同处理新措施应适用的具体的法律。其他部门法对环境利益的不同分类进行不同的规制,如民法中规定的对环境私益的侵害应采取的民事赔偿和补偿措施,如停止侵害、排除妨碍、赔偿损失、恢复原状、赔礼道歉等;行政法则规制有关对环境公益的损害,并作出行政处罚;刑法作为最后手段,对具有社会危害性的环境利益损害行为进行严厉的刑事处罚。
第三,加强理论研究,增进对环境利益与立法问题的理性认识,并合理借鉴其他国家和地区的环境立法经验。当前,环境问题是一个全球性的问题,无论是发达国家还是发展中国家,经济发展和人民生活的改善都或多或少的遇到了环境瓶颈。而发达国家在这一问题的理论研究中已经先行一步。我国的环境法研究也应顺势而行,放弃原有的地位之争,将环境利益的保护理论研究的最高目标。此外,融合个法律部门并不意味着吸纳,而是与其他部门法进行合理的分工配合,最终构成系统完整的环境利益保护体系。
四、结束语
环境法对环境利益的消极保护态度不符合全面、协调和可持续的科学发展观的要求,对我国环境保护和经济的长远发展是极为不利的,因此,转变消极的保护态度,变被动保护为主动保护才是环境法的应有之义。当然,消极保护态度的转变不是一蹴而就的,需要多方面的持续不断的努力,但笔者相信,这一转变是可以实现的,并且这种转变更将促进我国的经济、社会和环境的可持续发展达到新的高度。
注释:
{1}如《环境保护法》第六条规定一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”其第七条规定:“国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”
{2}如《环境保护法》第四十一条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”其第四十三条规定“违反本法规定,造成重大环境污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的,对直接责任人员依法追究刑事责任。”
{3}博登·海默著,《法律哲学与法律方法》,邓正来,译,中国政法大学出版社,2004年版。
 
 
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